在2024年基层治理智治建设现场推进会上的讲话

同志们：

基层治理是国家治理的基石，推进基层治理智能化建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的二十大报告指出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”伴随大数据与人工智能、区块链等新技术的蓬勃发展，社会治理走向智能化是时代发展的必然要求，而党建引领既是我们党增强党组织政治功能和组织功能的必然选择，又是推进国家治理体系和治理能力建设现代化的核心和关键。

一、统一思想，充分认清党建引领基层治理智能化建设的重要意义

社会治理智能化建设关键在党，重点在基层。“必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”要充分发挥基层党建对于社会治理校正轨道、凝聚力量、整合资源的作用，实现智能技术与基层治理的有效融合。

（一）校正轨道：为基层治理智能化建设指引正确方向。党的十八大以来，党中央高度重视基层党建工作，强调加强基层党组织建设，突出基层党组织政治引领功能，充分发挥党组织对于基层治理的领导。党的二十大报告强调：“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。”不同于西方政党，“中国共产党具有鲜明政治属性，政治功能是其首要功能，具体体现为坚持正确的政治方向、政治立场和政治道路”。可以看出，党建引领关系到基层治理的发展方向，关系到基层治理的战略部署，关系到基层治理的政策制定。要确保党的领导在基层治理智能化实践中具有统摄地位，确保各项工作的政治方向能够同党中央保持高度一致，才能有力保证基层治理模式在正确的轨道上不断创新。所谓政治引领，就是指在把技术工具运用到社会变革与改造活动的创新实践中，始终坚持中国特色社会主义社会治理正确方向，强化基层党组织建设，夯实党的执政基础。随着信息化社会的快速发展，公众的社会生活已经从现实社会拓展到网络虚拟维度，社会自主性、流动性明显增强，基层党组织出现一定程度的虚化、弱化、边缘化的倾向，党的领导与基层治理创新实践难以有效融合。这时就需要发挥党建引领中的政治导向、政治定向功能，为基层治理智能化建设校正方向、扶正轨道，引领各治理主体自觉贯彻落实党的主张，使我们党始终牢牢把握基层治理的领导权。同时，基层治理与人民群众的切身利益联系最为紧密，以党建引领推动基层治理不仅影响人民群众对基层治理的总体评价，还直接关系人民群众对我们党的情感认同。加强党建对基层治理的引领作用，要利用智能技术提升基层党组织服务群众的能力，从而提供更高质量的社会服务来满足人民群众日益多元化的诉求。

（二）凝聚力量：为基层治理智能化建设提供内在驱动。按照动力学理论，事物发展是由内外力量共同推动的，其中来自事物内部的能量供给是事物发展和变化的根本动力。习近平总书记指出，要“加快用网络信息技术推进社会治理”。大数据、云计算、物联网等信息技术对于社会生产、社会组织与基层社会治理模式的重构，使基层治理智能化成为社会发展的必然。从动力来源看，时代发展的驱动和要求为基层治理智能化建设提供了外在动力，但旧的治理格局和机制具有很强的延续性，创新活动所具有的天然风险性使得参与主体不愿打破现状。这种天然的“惰性”让基层治理智能化建设不可能自行发生，必须有强大的内在力量推动，而这个关键力量就是党建引领。基层党组织作为基层社会的组织者和领导者，在基层治理中发挥着必不可缺的领导和引领作用。这种领导和引领作用具体表现在基层党组织可以运用强大的动员组织能力，构建多元主体协同共治机制，动员社会各群体参与基层治理智能化建设实践，“以重新整合基层社会，凝聚并调配社会治理资源”，统筹推进理念创新、机制优化、模式变革、平台构建、数据整合、技术改进等诸多方面，为基层治理智能化建设提供源源不断的动力支撑。例如，在推动智能化技术的发展方面，中国共产党严密的组织体系和集中力量办大事的组织优势为我国人工智能技术的快速发展提供了保障。我们党在革命时期就形成了从基层党支部到各级党委的多层次组织体系，层级之间明确的分工和密切的交流使得我们党对于人工智能技术发展的领导可以落实到各个环节之中。各级党组织会在自身能力范围之内调配社会资源，激发多元治理主体参与科技创新实践，为智能技术的快速发展奠定了坚实的基础。在推动人工智能技术与基层治理深度融合上，发展多渠道、广角度、深层次的“党建+互联网”模式可以促进智能科技深度嵌入基层治理各个层面和环节，提升基层党组织参与基层治理智能化建设的有效性。针对人工智能与基层治理相融合过程中遇到的棘手问题和突出矛盾，可以通过党建引领探索出刚柔并济的制度体系，不断推动政党主体、市场主体和社会主体之间的关系重塑，增强人工智能技术与社会治理之间的调适性。“基层治理智能化、精细化是一种全息智能精细综合化的新型社会治理模式”，党建引领可以利用我们党强大的组织能力和执行能力，为新的治理模式制定长时间的发展规划，冲破各种阻挠力量，为打破现有治理格局和机制提供强大的内在动力。

（三）资源整合：为基层治理智能化建设提供资源保障。作为基层治理的重要组成部分，基层治理智能化建设的核心就是将人工智能技术嵌入基层治理之中，从而变革基层治理方式，提升基层服务水平和基层治理效率。基层治理智能化建设具有研发创新链条长、设计主体多、数据信息分散、创新系统复杂等现实问题，这使其相较于其他的社会治理变革更具有挑战性，必须具有强大的资源保障。基层党组织作为党的严密组织体系的战斗堡垒和重要一环，通过对多元社会主体的领导和整合，可以为基层治理智能化建设提供有力的资源保障。中国共产党带领人民进行革命、取得政权的历史就是积累和拓展各种执政资源的历史。中国共产党在社会主义革命、建设和改革的过程中逐步积累起丰富的政治资源、经济资源、文化资源和组织资源，使得基层党组织也具有获得各种党建资源的优势和可能。基层治理智能化建设是一项系统性、综合性的社会治理方式变革，势必要对多个部门的智能资源进行整合，推进跨部门的信息共享。这种资源整合包含医疗卫生、文化教育、交通出行、社区服务等多个领域，涉及的治理主体数量庞大。在推进人工智能与社会治理深入融合的过程中，由于不同治理主体角色冲突或利益冲突，很容易造成资源配置不合理、信息对接不顺畅、建设合力不充足等问题。“党建引领”意味着基层党组织可以通过自身权力建立多元主体协调协同机制，协调不同治理主体之间的利益关系和冲突，对各类智能资源进行合理配置。比如，在整合不同单位、部门之间数据资源的过程中，基层党组织可以凭借其党政关系和政治身份的威慑力和掌握的信息、组织等资源，协调乡镇党委、机关企事业单位、社区和物业服务企业党组织之间的利益关系和冲突，制定统一的信息共享制度和信息共享标准，从而有效对数据资源进行整合，打破信息壁垒。“党建引领”打破了原有地域、单位、行业和领域的狭隘空间局限，通过资源整合优势建立起回应基层社会和群众需求的服务型体制，实现了国家、市场、社会资源的有效协同，为基层治理智能化实践提供合力。

二、正视问题，切实增强做好基层治理智能化发展责任感

伴随着大数据、物联网、云计算等智能技术在社会治理中的应用场景不断拓展，基层治理智能化作为一种新型治理模式已被社会群体广泛接受和认可。当前我国正在加快推进基层治理智能化建设，不少地区和部门都进行了大量的探索，但也不能忽视当前基层治理智能化建设面临的诸多现实困境。

（一）传统的治理理念与快速发展的人工智能技术之间存在脱节。“重数字，轻治理”是我国当前基层治理智能化发展的一个显性特征，这主要源于我国快速发展的人工智能技术与治理理念之间的脱节。大数据、人工智能技术的广泛应用深刻改变着人们的思维方式，也对基层治理模式的创新起到巨大的推动作用。从实践应用层面来看，相关技术在实践上的发展远远超过了治理理念上的准备。一方面，受传统的科层管理思维的束缚，较多的地区将智能技术视为加强管理的工具。政府金字塔式的组织结构和信息权的垄断，在一定程度上增加了基层工作人员的工作负担，不利于不同治理主体之间的协同合作。智能化建设可以避免科层关系链条带来的信息滞后和信息失真，通过搭建不同治理主体间相互沟通平台，打造一站式、无缝隙的公共服务体系，使国家治理的普遍性、针对性、现实性、契合性得到明显提升。但就智慧治理创新实践而言，“公共组织更倾向于强调技术和信息在管理组织过程中的必要性，却更少地向民众开放，更少地回应民众的批评”6。当前，人工智能在社会治理之中的应用依然没有解决科层管理的弊端，反而增加了上级部门对于下级部门的“管控”。随着数据化、智能化考核方式的推广和应用，基层政府的日常工作从回应人民群众需求转变为完成上级部门指定的任务，将更多的时间放在如何应付上级部门的考核上，而在智能政务终端的研发、操作界面的优化等方面的主动性和积极性不足。这不仅增加了基层干部的工作负担，也使得智能化治理出现了形式化与纯数据化的倾向。另一方面，部分基层政府对于智能化建设的认识并不充分，盲目跟风开展工作，导致了智能化资源的严重浪费。部分地区和部门在推动基层治理模式创新的过程中，对智能化建设的认识存在误区，认为智能化建设就是购买一些电脑、服务器等硬件设备。将建设治理平台、数据库等同于智慧化治理，花费大量资金购买了过多的智能设备、建设了大量重复的治理系统和平台，却没有充分利用智能技术对海量数据进行深入剖析，没有利用海量数据提升自身各类决策和行动的科学化、规范化水平，导致基层治理与智能技术没有有效融合。

（二）基层治理机制与数据资源共享之间存在掣肘。数据是国家基础性战略资源，人工智能技术优势的发挥与效能的实现离不开海量数据的有效支撑。基层治理智能化作为一种整体性、系统性的新型社会治理模式，迫切需要整合不同治理主体的数据资源，实现数据共享。但我国基层治理智能化建设的一个瓶颈就在于“信息孤岛”的问题，多元治理主体间没有完善的信息共享机制，使智能化建设陷入高成本、低效率的困境。一方面，碎片化的基层治理体系阻碍了基层治理数据资源的共享。受传统的科层制治理体制的影响，不同职能部门之间缺乏经常性的工作协调机制，使得一定区域内的跨部门信息共享有着天然的阻力。在数据资源系统建设不断向上层迁移的背景下，数据的归集和存储正逐步向上层集中。市级层面和县级层面要实现部门之间的政务信息数据共享，需要与省级政府部门甚至国家部门对接协调，这就导致跨层级政府数据共享极为困难。政府部门之间数据资源共享不足的问题，掣肘了基层治理智能化模式成效的发挥。目前，我国并未在政府内部、政府以及其他治理主体之间建立起有效的数据统筹管理机制，权责不明、来源不一等问题导致中央与地方之间、各级政府之间、不同部门之间的信息交流不畅、数据资源整合力度不足，影响基层治理的整体质量。近年来，许多地方设立了大数据管理组织，试图通过设立数据共享平台打破各治理主体的信息壁垒，从组织机构层面促进数据流动与共享。但实践过程中，很多部门的数据共享流于表面，数据共享平台仅仅是提供了一个接口。在办理具体业务时，各部门还是只使用自己的数据系统和信息平台，不同治理主体之间的数据共享仍然比较困难，跨部门的数据共享与业务协同尚未真正形成。另一方面，各个部门、行业对数据管理要求不统一。基层治理智能化可以通过人工智能技术对大数据进行分析，有效识别基层治理需求，精准研判基层治理风险。因此，标准化的数据资源是不同治理主体之间数据资源共享的重要条件。为了加强我国数据信息的标准化建设，国务院已于201x年9月5日印发了《政务信息资源共享管理暂行办法》，对数据资源共享标准化体系作出了统一规范。但是在具体实践中，不同部门和行业的工作职责、数据来源、平台建设等方面差异巨大，导致治理主体缺乏对信息资源共享标准化的理性认识。当前，具体的数据采集、数据管理、数据存储标准都是根据部门和行业具体情况制定的，数据资源交换和信息资源共享标准难以统一，来源于不同条块的数据质量参差不齐，分级分类管理难度大，治理数据仍处于割裂状态。

（三）个人信息共享与隐私保护之间存在矛盾。当前，我国正处于基层社会治理的转型时期，人类进入复杂、开放、不确定、大规模互联的智能社会，基层治理智能化已经成为提升治理效能的必然选择。基于信息共享的人工智能技术在提高公共决策水平、增强社会治理能力的同时，也会暴露出技术对于个人隐私的侵害。一方面，政府部门掌握着有关社会民生的海量公共数据，政府部门的公共性要求其妥善使用公民个人数据，但在基层治理智能化实践中，智慧治理系统和平台存在信息泄露的风险。智慧治理以大数据为基础，以互联网为平台，实现了对个人信息数据的收集、存储以及使用，因而“大数据在智慧治理系统或平台运作的各个环节都存在一定的信息泄露或违规使用的风险”。有的政府部门为推动信息化建设，应用人工智能技术过度收集和使用公民信息，但没有建立起完善的数据安全评估、重要数据保护以及人工智能背景下的跨境数据流动、政府数据合规使用等数据保护制度，加上不具备有效数据管理技术，使得公民隐私泄露。有的工作人员保密意识弱，在网络平台上发布涉密信息还浑然不觉，对公共信息安全造成了严重威胁；有的工作人员将不宜公开的信息在微信群或朋友圈中随意转发，造成不良影响。因技术工具在基层治理中的泛滥，大量的个人隐私和保密信息容易遭到泄露，影响了人民群众对于智能化建设的信心。另一方面，刻意追求公民隐私权的保护在一定程度上会制约智能化建设对于数据共享的需求。个人数据是基层治理智能化建设的基础，对群众需求的分析和对风险的判断离不开海量大数据的支撑。在基层治理现代化推进的过程中，如果过度追求对隐私的保护而放弃对数据资源的收集和传输，势必会影响人工智能技术对数据资源进行精准分析。可见，在基层治理智能化实践过程中，数据共享与隐私保护存在着天然的矛盾。

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